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民事执行权“纵向统一”运行机制的检视与重构
来源:人民法院报         作者:         时间:2020-03-17 11:03:35

随着民事执行权构造理论的提出,以及发端于北京法院系统的分段集约机制改革取得良效并成为执行权横向改革的标准范式,民事执行工作在纵向上也因应探索分工增效机制,根据“统一管理+统一指挥+统一协调”的定位,形成民事执行权“纵向统一”的运行模式,达到为正义提速的目的。广东省惠州市中级人民法院启动了“统一立案、集约管理、分散实施”大执行模式改革,将全市两级法院执行工作统筹于大执行模式之下,改变两级法院执行立案与实施事务碎片化运行的局面,以执行集中管理促执行提质提效。本文以惠州市法院在执行攻坚实践中生成的大执行模式为考察对象,审视当前大执行模式的运行困境,思考民事执行权纵向统一运行的优化路径,谋求民事执行权纵向统一运行中效率与正义的契合。

一、大执行模式的具化影像1.组织结构:市中院执行指挥中心统筹推进,下设执行事务中心,惠城区法院的执行立案窗口移至市中院执行事务中心,其他区县法院派员驻市中院执行事务中心。

惠州市下辖“三区三县”,空间距离较大,常住人口分布极不平衡,惠城区、博罗县和惠东县常住人口位列全市前三位且远超过其他三个区县。以此为考量,将各区县法院的执行立案窗口“搬”至市中院,组建执行事务中心,同时保留中心城区之外各区县的执行立案窗口,最大限度便利当事人就近申请执行。

2.人员结构:执行员+司法辅助人员+司法警察+协办员+实习法警+网拍机构人员。

统一立案方面,目前,市中院为保障统一立案和集约实施机制顺畅运行而设立的执行事务中心,由市法院1名执行员统筹管理与协调,市中院2名司法辅助人员、惠城区法院派驻5名执行员与其他区县法院各派驻1名执行员负责各自所属法院的案件处理,市中院再将招录的15名协办员、2名实习法警与调派的7名网拍机构人员根据各法院的收案情况进行配置,分工协作完成收案、录入、查控、分案、文书制作、送达以及材料流转等工作。

集约实施方面,各法院设置固定的联动负责人与联动经办人各1名负责联络,再配备专门的“执行员+司法警察”组成团队办理本院及其他法院委托的实施事项。

3.运行结构:两个环节的标准化运行。

立案环节:各法院形成“网上审核→材料接收→信息录入→不动产查询→审查分案→立案→网络查控→案卷交接”的固定执行立案流程,以统一流程标准保证质量标准。

实施环节:市中院与惠城区法院分区划片、其他区县法院按各自辖区集约实施本院及其他法院委托的查询、财产保全、财产查控、被执行人查控以及张贴公告等事项,通过将同类事项剥离出个案化运行的轨道,强制资源共享,提高整体效能。

二、大执行模式的运行困境1.信息资源地区割据的掣肘。统一立案要求将不动产查询嵌入立案前的案件审查阶段,以根据不动产所在地科学调配案件,保证执行案件得到便利、高效化解。但,当前仅惠城区法院、博罗县法院与龙门县法院与当地自然资源局和房产管理局建立了不动产信息的“点对点”网络查控专线,实现了对全区县不动产信息的直接查询。惠东县法院仅实现与当地房产管理局的连线,惠阳区法院和大亚湾区法院尚未与当地自然资源局和房产管理局联网。因此,该“两区一县”的不动产查询因需通过线下委托办理而使平均耗时达15天至20天,造成立案周期过长,制约案件整体处理效率,当事人产生“久拖不立”的误解。

2.、标准流程变通性的欠缺。“统一立案、分散实施、集约管理”大执行模式之下,执行案件的立案从立案庭分离出来,形成统一的“网上审核→材料接收→信息录入→不动产查控→审查分案→立案→网络查控→案卷交接”的固定流程。此种八节点前置流程在简单案件或调解意向较强的案件处理上的效率优势并不显着。因为统一立案将立案过程统一划分为多个节点,每一个案件皆无例外要进行流程的标准化操作,客观上增加了工作的衔接点,导致简单案件的立案和查控链条延长、执前调解无处落脚,增加整个执行过程的时间成本,当事人的满意度不高。

3.市中院职责的超载。一是两地并行收案以来,各区县法院的执行立案、网络查控、约谈、送达等事务汇集在市中院完成。但在事务上移的情况下,各区县法院的执行力量并未相应上移。除惠城区法院以外,其他区县法院均仅派驻1名执行人员,其他必要的办案力量由市中院保障。市中院不仅承担了充实人员的重担,更负担了后续培训、业务指导以及日常管理之责。与此同时,各区县法院容易认为派驻人员、收案、查控、分案均在市法院而全面退出立案和查控阶段,更强调本部剩余工作的重要性,办案过于依赖市中院统筹的前期工作和管理与协调,案件责任意识淡化。而市中院不仅必须承担改革的各项成本,同时不得不承接两级法院之间责任的模糊地带,造成市中院职责的超载。二是改革并非一蹴而就,“统一立案、分散实施、集约管理”执行模式运行过程中,各区县法院所反馈的问题和障碍,仅依靠市中院逐一反思和调整,成为市中院又一无可回避的重担。

4.市中院管理规范性的不足。最高人民法院为民事执行工作的“纵向统一”搭建了“统一管理+统一指挥+统一协调”的框架,但未对上级法院的权限予以明晰。同时,惠州市中院的大执行模式改革尚处在分项试验、推进的初期,改革呈现碎片化特点,未能出台体系化的改革机制。市中院在“统一立案、分散实施、集约管理”大执行模式中的细致要求主要依赖政治压力实现“下沉”,缺少正式、完备的制度依据,可持续性差且容易在实践中受到打折对待。

三、大执行模式的优化路径1.强化市中院在“纵向统一”中的权威支撑。一是建立双重领导机制。确立基层法院执行机构受所属基层法院与市中院双重领导,且在执行工作中优先接受市中院领导,以“统一领导”为“统一管理+统一指挥+统一协调”注入强制力。二是将“用人权+考核权”集中于市中院,即由市中院行使基层法院执行机构正、副局长的任免权和业绩考核评价权,并全面管理基层法院执行机构正、副局长的晋升、轮岗交流、培训、述职等重大事项,加强上下级法院执行机构层级管理中的垂直因素。三是建立全市统一的执行人员分类管理与绩效考评机制、基层法院执行机构绩效考评机制,明确各类执行不当或执行不法行为的责任承担形式,形成有效威慑,保证纵向行权的“上令下从”。

2.建立常态的协商机制。市中院设立局长联席会议,由两级法院执行机构正、副局长组成。同时,两级法院各派一名在编执行干警作为联络员。局长联席会议实行月例会制度,负责研究两级法院执行工作重大部署、重大事项、案件协调、案件评查、疑难案件研究以及市中院审判委员会和院长交办的其他事项。其功能在于为两级法院共推执行机制改革提供磨合的平台,拓宽信息反馈渠道,避免上级法院单方强推、基层法院被动接受模式内生的隐形抵触,提高基层法院参与改革的积极性,增强基层法院在改革中的责任感、使命感和成就感。同时,能够以增加市中院决策的正确性和正当性维护其权威性。

3.扩展集约实施的范围。财产处置与立案、查控等同为执行实施权运行范畴,亦可以剥离出执行流程集约办理以获得规模效应。因此,笔者建议集约实施由执行前端的“立案+查控”延伸至后端的财产处置环节,并以“案件管理+组织结构”加以规范。一是建立案件管理机制。考虑到财产性质的多样性及财产权属状态的复杂性导致财产处置方式和处置难易程度的差异性,可以按照财产类别,对财产处置案件进行科学分流。即将涉车辆、不需清场的房屋的案件划归为简易案件,涉需现场调查、权属核实或协调处置的土地、房产的案件划归为普通案件,涉金银首饰、虫草、烟酒、有价证券等需要特殊作价的财产处置案件划归为特殊案件,由不同的执行团队分别办理。二是建立组织结构。由执行机构主要领导组成案件管理组,负责财产处置案件的结案审查,确保财产处置案件结案标准的统一;由司法警察组成强制执行组,负责清场、搜查、扣押等执行措施实施,保证财产处置的流畅性和有效性;由执行员组成案款管理组,规范案件款物的收支与发放。

4.改善执行机构的人力资源配置机制。一是建立统一的执行人员分类管理机制。执行工作的内容区别于审判工作,建立基于执行工作分工的人员分类管理和激励机制,有利于提高执行人员与对应执行工作的契合度,避免职责混同产生推诿扯皮。同时,应通过为各类执行人员提供相应的成长体系,增强各类执行岗位的吸引力,形成有效的正向激励。二是引入专业力量。吸纳公证机构聚集社会力量,办理法律背景要求低但事务性强的执行工作,分解法院的人员和事务管理负担。同时以第三方机构的专业性和中立性提升事务处理的公信力。

5.促进信息化平台的优化升级。以需求为导向推进信息化管理系统的优化升级,一是建立全市统一的“点对点”不动产查询专线,打破信息资源割据,缩短立案周期;二是实现委托事务管理的智能化、可视化,实行超期预警,减少因统计数据、制作台账产生的人工消耗,实现执行业务日常监管的电子化。

6.完善统一立案的流程。经网络查控确定可执行完毕的、标的额小的单一、简易案件,以及当事人在立案前达成调解合意的案件,由派驻市中院执行事务中心的执行员负责办理并直接结案,不再流转至案件管辖法院的执行团队承办。

(课题主持人 陈斯 课题组成员 何学 周兢 吴芝仪)

      编辑:赵力君
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